Como a SEDUC-PI conduziu uma licitação repleta de inconsistências, propostas idênticas, alunos fantasmas e escolhas que favorecem uma entidade sem fins lucrativos de Pernambuco
O Processo Administrativo nº 00011.071527/2023-94, referente ao Pregão Eletrônico nº 26/2023 da Secretaria de Estado da Educação do Piauí (SEDUC-PI) sob gestão do ex-magistrado Washington Bandeira, é o tipo de documento que, à primeira leitura, parece uma contratação pública comum. O objetivo declarado é moderno e legítimo: levar uma plataforma digital de ensino de inglês para estudantes e professores do Ensino Médio da rede estadual. O problema aparece quando a documentação é lida com atenção. Aí, emergem lacunas, números que não batem, exigências descabidas, alunos fantasmas, propostas iguais e uma série de decisões que levantam dúvidas sérias sobre a lisura de todo o processo e até mesmo direcionamento.
O resultado final desse processo administrativo foi a assinatura, em abril de 2024, do Contrato nº 052/2024 com a empresa NECTAR, Núcleo de Empreendimentos em Ciência, Tecnologia e Artes, no valor de R$ 27.197.736,40. A vencedora, sediada em Recife, é uma associação sem fins lucrativos fundada por professores da Universidade Federal de Pernambuco. Contra ela, a segunda colocada, Liberty Education do Brasil Ltda, interpôs recurso administrativo alegando irregularidades na habilitação. O recurso foi negado. O contrato foi assinado. E as perguntas ficaram.
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Legislação ultrapassada em uma era de modernidade
A escolha pela legislação mais antiga não é irrelevante. A Nova Lei impõe exigências de planejamento, de análise de risco e de segregação de funções mais rigorosas. Para um contrato dessa magnitude, que envolve dados de dezenas de milhares de estudantes e transferência de recursos públicos para uma entidade de outro estado, a omissão da nova legislação representa uma escolha deliberada por menos controle.
O mistério dos 50 mil alunos desaparecidos
Este é o achado mais concreto e mais difícil de ignorar em toda a análise. No Termo de Referência, item 3.1, a SEDUC-PI justificou a contratação para atender 105.000 alunos. Com base nesse número, o valor global da licitação foi estimado em R$ 86.222.597,76. O orçamento inteiro, a base de preços, a estimativa de custos por item, tudo foi construído sobre essa quantidade.
No Termo de Contrato nº 052/2024, Parte Específica, item 2.1, a tabela de usuários mostra algo completamente diferente. O contrato prevê o atendimento de apenas 52.850 alunos, distribuídos entre estudantes do Ensino Médio Propedêutico Integral (26.574) e do Ensino Médio Profissional Integrado com Integral (26.276). Os 439 professores previstos no contrato também diferem dos 744 do Termo de Referência.
Para onde foram os outros 52.150 alunos que serviram de base para o orçamento de 86 milhões de reais?
A resposta oficial não existe nos documentos analisados. A SEDUC não explicou, em nenhum momento do processo, como a demanda caiu pela metade entre o Termo de Referência e o Contrato. Não há aditivo, não há despacho, não há nota técnica que justifique essa variação. A consequência prática é grave: toda a base de preços foi construída para 105 mil usuários, mas o contrato cobre pouco mais de 52 mil. O valor final de R$ 27 milhões já incorpora esse recálculo, mas a metodologia que gerou os preços unitários permanece obscura.
Se os preços foram estimados para uma escala de 105 mil usuários e depois aplicados a uma escala de 52 mil, a proporcionalidade dos custos pode ter sido distorcida em favor da contratada. Serviços que dependem de escala, como o suporte técnico e o mentoring, tendem a ter custo marginal decrescente. Em outras palavras, atender a metade dos usuários não custa necessariamente a metade do preço. A SEDUC deveria ter renegociado os valores unitários antes de assinar o contrato.
O Mentoring que vale mais que a Plataforma
Outro ponto que salta aos olhos ao examinar o Termo de Referência é a proporção entre os valores dos itens contratados. O Item 1, que é a própria plataforma digital de ensino de inglês, o produto central de toda a contratação, foi estimado em R$ 34.565.598,72 anuais. O Item 5, denominado Serviços de Mentoring, descrito como acompanhamento e monitoramento permanente no uso da plataforma, foi estimado em R$ 38.430.000,00 anuais.
O serviço de supervisão custaria, portanto, mais do que a ferramenta que ele monitora. Trata-se de um serviço intrinsecamente imaterial e de difícil fiscalização, que consiste em reuniões, relatórios e visitas de especialistas às escolas. Não há como mensurar com precisão se o mentoring foi prestado integralmente, se os especialistas compareceram às unidades escolares prometidas ou se os relatórios mensais refletem uma atividade real. A ausência de métricas objetivas de entrega para este item, que representa sozinho quase a metade do valor estimado original, configura um risco elevado para o erário.
Na Ata de Registro de Preços nº 05/2024, o preço unitário do mentoring ficou registrado em R$ 19,50 por aluno ao mês. Com 105.000 alunos, isso totaliza quase 2,1 milhões de reais mensais apenas para acompanhar como os estudantes usam a plataforma. Em um contrato de 12 meses, o serviço de acompanhamento custaria sozinho mais de 24 milhões de reais.
Três propostas idênticas e uma competição que não ocorreu
A Ata da Sessão Pública do Pregão, conduzida em 15 de janeiro de 2024 pela pregoeira Clarice Mauriz Lira, registra um fenômeno estatisticamente improvável. Das cinco empresas que apresentaram propostas, três chegaram ao processo com o exato mesmo valor: R$ 86.222.597,76. As empresas GM Quality Comércio Ltda, A Página Distribuidora de Livros Ltda e Alice Silva Cruz Neta protocolaram, até a casa dos centavos, a mesma proposta.
Esse valor, curiosamente, corresponde ao teto máximo estabelecido pelo próprio edital. As três empresas chegaram ao pregão já pedindo o máximo possível, sem qualquer tentativa real de oferta competitiva. No mercado de licitações públicas, propostas idênticas entre concorrentes são um dos principais indicadores de conluio investigados por órgãos de controle. O Cade e o TCU já firmaram jurisprudência sobre o tema.
A única empresa que apresentou uma proposta inicial diferente foi a Liberty Education do Brasil Ltda, com R$ 86.012.688,00, apenas R$ 210 mil abaixo do teto. Na fase de lances, a Liberty chegou a reduzir seu valor para R$ 76.000.000,00. A NECTAR, por sua vez, havia entrado com proposta inicial de R$ 63.095.028,53, quase 23 milhões abaixo das três propostas idênticas, e terminou a fase de lances com o valor final de R$ 53.881.322,40.
Como uma empresa pode oferecer o mesmo serviço por quase 40% a menos que três concorrentes que chegaram ao leilão pedindo exatamente o mesmo valor?
Há duas respostas possíveis. A primeira é que o orçamento da SEDUC-PI estava grosseiramente superestimado, o que por si só representaria falha grave no planejamento. A segunda é que as três empresas com propostas idênticas não tinham intenção real de disputar o contrato, funcionando como figurantes que ajudam a validar a aparência de competição. Nenhuma das duas hipóteses é inofensiva para o interesse público.
ChatGPT por nome: direcionamento ou descuido?
O Termo de Referência, no item 7.15, subitem 20, inclui entre os requisitos funcionais obrigatórios da Prova de Conceito a seguinte exigência: utilização de tecnologia de inteligência artificial denominada Chat GPT para promover diálogo em tempo real entre o usuário e a plataforma.
O ChatGPT é uma marca registrada da empresa americana OpenAI. Ao nomear a marca específica em vez de especificar a categoria tecnológica, como inteligência artificial generativa de linguagem ou modelo de linguagem de grande escala, a Administração criou uma barreira técnica que favorecia plataformas baseadas especificamente na tecnologia da OpenAI. Ferramentas equivalentes, como o Gemini da Google, o Copilot da Microsoft, o Claude da Anthropic ou o Grok da xAI, foram de facto excluídas do critério, ainda que possuam capacidade idêntica ou superior.
O artigo 7º, parágrafo 5º, da Lei 8.666/93 e o artigo 41, inciso I, da Lei 14.133/2021 são claros ao proibir a indicação de marcas em licitações, salvo quando há justificativa técnica devidamente documentada para padronização. Nos autos analisados, não há qualquer justificativa para a escolha do nome ChatGPT em detrimento de uma especificação tecnológica genérica. A NECTAR apresentou a plataforma English Central, desenvolvida por terceiros, cuja relação com o ChatGPT não foi devidamente esclarecida nos documentos públicos do processo.
Livros do ensino fundamental em uma licitação de Ensino Médio
O Termo de Referência, no item 7.15, subitem 21, exige que a licitante apresente, na Prova de Conceito, exemplares de livros físicos para o 6º, 7º, 8º e 9º anos do Ensino Fundamental, além dos livros do 1º, 2º e 3º anos do Ensino Médio, que é o público-alvo declarado da contratação.
A incoerência é flagrante. O objeto da licitação, definido no item 1.1 do Termo de Referência, limita-se exclusivamente aos estudantes e professores das três séries do Ensino Médio Regular. Exigir material do Ensino Fundamental numa prova de conceito cujo objeto não engloba esse segmento não tem qualquer justificativa técnica. A própria Administração reconheceu o equívoco quando, em resposta a pedido de esclarecimento da NECTAR, datado de 10 de janeiro de 2024, confirmou a desnecessidade da apresentação dos livros do Ensino Fundamental.
O problema não é apenas a inconsistência em si. É que a incongruência estava no Termo de Referência desde o início, documento elaborado e assinado pelo Secretário de Estado Francisco Washington Bandeira Santos Filho em dezembro de 2023. O erro revela fragilidade no processo de elaboração do edital, e a pergunta que permanece nos autos é por que uma exigência ilógica foi incluída originalmente.
Uma associação sem fins lucrativos no mercado de 27 milhões
A NECTAR foi fundada em junho de 2001 por professores titulares dos dez centros acadêmicos da Universidade Federal de Pernambuco. Sua sede fica na Rua Costa Sepúlveda, bairro Engenho do Meio, em Recife. É uma associação sem fins lucrativos, o que lhe confere imunidade tributária constitucional, não pagando IRPJ, CSLL, PIS e Cofins da mesma forma que uma empresa concorrente com fins lucrativos.
A empresa Liberty Education, segunda colocada, questionou em seu recurso administrativo essa assimetria competitiva. O argumento central é que a imunidade tributária, concedida pela Constituição Federal para estimular finalidades sociais e científicas, foi usada para obter vantagem de preço em uma licitação de natureza puramente comercial. Se a NECTAR não paga determinados tributos que a Liberty paga, ela pode praticar preços menores sem que isso reflita maior eficiência operacional.
A pregoeira Clarice Mauriz Lira e, posteriormente, o secretário Francisco Washington Bandeira Santos Filho negaram o recurso com base no Acórdão nº 2.426/2020 do TCU, que consolidou o entendimento de que não existe vedação legal genérica à participação de entidades sem fins lucrativos em licitações. O entendimento jurídico está correto. Mas isso não encerra o debate sobre a conveniência administrativa da situação.
O recurso da Liberty apontou também que a NECTAR possuía, à época, 44 atividades econômicas registradas em seu CNPJ, incluindo regulação das atividades de saúde, serviços de agronomia, arquitetura e engenharia, atividades aparentemente desconexas com o ensino de idiomas. A NECTAR respondeu que essa diversidade reflete a amplitude acadêmica de seus associados professores universitários.
O Contrato sem garantia
A Parte Específica do Contrato nº 052/2024, no item 8.1, é direta: não será exigida garantia de execução da contratada. A Lei 8.666/93, no artigo 56, permite que a Administração exija garantia de até 5% do valor contratual. A Lei 14.133/2021 reforça essa proteção no artigo 96. Em contratos de elevada complexidade ou valor, a garantia funciona como seguro para o Estado: se a empresa não entrega o que prometeu ou abandona o contrato, o poder público tem uma caução para cobrir prejuízos imediatos.
Para um contrato de 27 milhões de reais, envolvendo fornecimento de plataforma tecnológica, material impresso, treinamento e monitoramento por 12 meses, a dispensa da garantia representa um risco fiscal considerável. Se a NECTAR enfrentar dificuldades operacionais, encerrar as atividades ou simplesmente deixar de prestar parte dos serviços, a SEDUC precisará acionar judicialmente a entidade para recuperar os valores pagos, sem qualquer caução imediata disponível. Não há nos autos justificativa técnica para essa dispensa.
Não é a primeira vez que a SEDUC-PI adota essa postura. Conforme já noticiado pelo Portal AZ, o contrato com a Fundação Getúlio Vargas, celebrado sem licitação por mais de 40 milhões de reais, também dispensou garantias. Forma-se um padrão preocupante de renúncia, pela Secretaria, a instrumentos de proteção do erário.
A Plataforma English Central: quem desenvolveu o software?
O Termo de Referência, no item 4.1.10.2, é claro: a empresa, no ato da assinatura do contrato, deverá apresentar documentação que comprove ser a desenvolvedora do software da plataforma de ensino ou possuir junto ao fabricante contrato de distribuição, representação ou outra modalidade que lhe autorize a comercialização.
O recurso da Liberty Education apontou que a NECTAR não seria a desenvolvedora da tecnologia, mas sim uma intermediária que revende a plataforma English Central, produto de empresa terceira. A English Central é uma plataforma americana de aprendizado de inglês baseada em vídeos, com reconhecimento de fala por inteligência artificial. Ela existe de forma independente e é comercializada globalmente.
A NECTAR, como associação sem fins lucrativos, obteve aparentemente um contrato de distribuição ou representação dessa plataforma. O documento que comprovaria esse contrato com o fabricante foi apresentado na fase de habilitação e aceito pela pregoeira, mas não está disponível na versão pública dos autos analisados. Sem acesso a esse contrato, não é possível verificar os termos do acordo, o prazo de vigência, as condições de suporte técnico e a extensão dos direitos de comercialização da NECTAR sobre o produto.
A Vedação ao consórcio e à cooperativa: quem ficou de fora?
O edital, na Parte Específica, item 4.6, proibiu terminantemente a participação de consórcios de empresas. O item 4.7 vedou também a participação de cooperativas. A justificativa registrada é que o objeto apresenta natureza comum, podendo ser ofertado por um número amplo de participantes.
Essa lógica é questionável para um objeto que exige simultaneamente desenvolvimento ou licenciamento de software educacional, produção e entrega de material impresso em escala, capacitação presencial e remota de professores, suporte técnico por central de atendimento telefônico e serviços de mentoring em unidades escolares espalhadas pelo Piauí. A combinação dessas especialidades dificilmente se encontra em uma única empresa ou entidade. A vedação ao consórcio, sem justificativa técnica robusta, pode ter reduzido artificialmente o número de competidores potenciais.
A Nova Lei de Licitações, em seu artigo 15, exige que a vedação a consórcios seja devidamente justificada. Na legislação utilizada pela SEDUC, a Lei 8.666/93 também recomenda que a participação em consórcio seja considerada quando o objeto for de grande vulto. Um contrato de 27 milhões de reais, envolvendo múltiplas especialidades, se enquadraria nesse parâmetro.
A Decisão que encerrou o debate
Em 26 de fevereiro de 2024, a pregoeira Clarice Mauriz Lira emitiu a Decisão Administrativa no processo, julgando improcedente o recurso da Liberty Education e mantendo a classificação da NECTAR. O secretário Francisco Washington Bandeira Santos Filho ratificou a decisão no mesmo dia, com o seguinte despacho registrado no SEI: ratifico e acato os termos da decisão do(a) pregoeiro(a) no processo em epígrafe para indeferir o recurso da empresa recorrente, e manter a decisão de declaração de vencedora a empresa NECTAR.
Em 28 de fevereiro de 2024, a licitação foi homologada. Em 19 de abril de 2024, o contrato foi assinado. Em 22 de abril, o documento estava publicado no SEI. A tramitação foi rápida. O debate, encerrado por ato administrativo. As dúvidas, não respondidas.
O que os órgãos de controle deveriam examinar
A soma das inconsistências identificadas ao longo deste processo ultrapassa o limite do mero erro burocrático. A discrepância entre os 105.000 alunos do Termo de Referência e os 52.850 do contrato demanda explicação formal. A ausência de garantia em um contrato de 27 milhões demanda justificativa documentada. A exigência pelo nome de uma marca registrada de inteligência artificial demanda investigação sobre eventual favorecimento. A coincidência de três propostas idênticas ao teto máximo do certame demanda análise antitruste. A vedação simultânea a consórcios e cooperativas demanda exame de proporcionalidade.
Cada um desses pontos, isoladamente, poderia ser tratado como imprecisão administrativa. Juntos, formam um quadro que justifica a atenção da Controladoria-Geral do Estado do Piauí, do Tribunal de Contas do Estado e do Ministério Público estadual. A destinação pública dos recursos envolvidos, provenientes do orçamento estadual vinculado à educação básica, torna esse exame não apenas possível, mas necessário.
O Portal AZ deixa o espaço aberto para esclarecimento da SEDUC-PI, à NECTAR e à Liberty Education do Brasil. O espaço permanece aberto para manifestações das partes, para que eventuais explicações integrem a versão completa desta investigação.
Esta reportagem foi elaborada exclusivamente com base em documentos públicos disponíveis no Sistema Eletrônico de Informações do Governo do Estado do Piauí (SEI/GOV-PI) e nos sistemas de licitação do Banco do Brasil. Nenhuma fonte anônima foi utilizada.A reprodução, total ou parcial, desta matéria sem os devidos créditos não é autorizada por este veículo, nos termos da legislação vigente.
Fonte: Portal AZ
